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澳门威尼斯人开户:徐林:以制度改革为重点推进深度城市化

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以制度改革为重点推进深度城市化

城市化是一个国家走向现代化的必由之路。改革开放以来,随着市场化改革的深入和要素流动管制的放开,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城市化进程,城市城镇发展取得了炫目的成就,这是我国持续市场化改革和对外开放的显著成果。从1978年到2017年,我国城市化率年均提高1个多百分点,2017年底城市化率达58.5%,城镇常住人口由1.7亿人增加到8.1亿人,城市数量由193个增加到660多个。

不仅如此,与城市化相关的市场化改革和管制放松降低了制度性交易成本,促进了城乡要素的自由流动和市场化配置,大大提高了资源配置效率和要素报酬水平。城市建设方兴未艾,基础设施明显改善,城市功能不断增强,人均住房水平明显改善,公共服务水平不断提高。城市化改变了我国亿万农民的命运,使他们脱离了贫困愚昧,见识了现代文明,提高了人力资本,提高了人均收入,改善了生活质量,为经济发展注入了强大动力,大大推进了国家现代化进程。

按照城市化表现出的一般规律,我国仍处于城市化率30—70%的较快发展阶段,与发达国家90%左右的城市化水平相比,还有较大差距。随着劳动年龄人口的减少,特别是农村青壮年劳动力数量的逐渐减少,我国城市化速度将从高速向中高速转变,城市城镇发展也将由规模扩张为主转向质量提升为主转变。尽管如此,我国尚未出现城乡大格局中的逆城市化趋势,这是由城乡居民之间依然还有收入、公共服务较大差距,农业与非农产业劳动生产率之间还有较大差距的现实决定的。在差距面前,包括劳动力在内的各类生产要素依然会表现出向高报酬地区和领域转移配置的动力和趋势,这一趋势符合市场规律,有利于提高资源配置效率,不可能也不应该通过资源的逆向配置人为加以逆转。按照预测分析,我国还将持续20年以上的城市化进程,在2035年我国基本实现现代化目标时,城市化水平将稳定在80%以上。

值得关注的是,如果说改革开放后前40年的城市化主要是转移农业农村富余劳动力,提高劳动力资源整体配置效率,那么在劳动年龄人口每年减少几百万,农村剩余劳动力数量逐年下降背景下,今后的城市化应该更加注重推进以人为核心的城市化,使更多已经进城就业的农民工和他们的家属在就业居住所在的城市和城镇市民化,让他们能够按意愿在城市和城镇安居乐业,全面提高城市化质量和可持续发展水平。我们不妨把这一城市化模式叫做深度城市化,以区别过去注重城市面子不注重城市里子的城市化模式。这样做,既可以深入推进供给侧结构性改革,进一步提高要素配置效率;又可以提高更多转移人口的收入和消费能力,带动消费、拉动投资,释放新的内需潜力,也是应对中美贸易战可能导致的不利后果的最有效力的举措。

一、城市化是供给侧结构性改革的重要内容

城市化是农业农村富余劳动力向劳动生产率更高的非农产业转移就业并在城市化地区居住、享受更高质量公共服务,以及整个社会适应这一变化的过程。适应这一变化的根本举措就是推进以市场化为取向、发挥统一市场优势、深度融入全球市场、市场主导要素配置的体制机制改革,这些改革有利于促进劳动力、土地、资本和各类创新要素在城乡之间的自由流动和市场化配置,有利于拓展市场边界,提高资源配置效率,并最终提高全要素生产率,这是过去四十年中国城市化进程的主旋律,与供给侧结构性改革的根本目的是完全一致的。

(一)城市化有利于提高整体劳动生产率,提高人力资源配置效率。从劳动力资源配置效率看,2017年我国全员劳动生产率为8.74万元/人,按市场汇率比较不到美国的12%,甚至低于不少发展中国家。农业部门劳动生产率只相当于二产的22%和三产的26%左右,低于全世界33%左右的平均水平。大多数地区农民1年务农时间不超过2个月,农村劳动力富余总体上比较普遍,随着机械化水平的不断提高,今后还有较大的转移空间。农村富余劳动力向非农产业转移,不仅可以缩小三次产业比较劳动生产率之间的差距,还可以大幅提高经济的全员劳动生产率,提升经济发展质量和效益。从人力资本提升看,我国有9亿多劳动力,其中技能型人才不到1.6亿人,未受过培训的农民工占比达60%以上。农业劳动力在向非农产业转移时,一般都需要进行职业技能培训和提升才能上岗,近几年持续实施农民工职业技能提升计划,每年培训的劳动力都在千万人次以上。随着市民化的深入推进,越来越多农民工随迁子女可以平等享有受教育权利,在流入地接受更高质量的教育。农村人口离开农业到非农产业就业,离开农村进入城市生活居住,本质上是摆脱农村愚昧落后文化,认知接受城市现代文明的机会。即便是结束打工回到农村,也将在农村传播在城市浸润的现代文明和所学技能。所有这些,都将有效提升我国人口和劳动力的整体素质,增加人力资源和人力资本的有效供给,以及基本实现现代化所需要的人力资本积累。

(二)城市化有利于集约高效利用土地,高效配置城乡建设用地并有效保护耕地。实证分析表明,城市规模越大,土地利用的集约化程度越高,城市相对于农村有更高的土地利用效率,单位空间产出密度和人口密度都大大高于乡村地区。随着大量农民进城和城市规模的不断扩大,虽然城市建设用地会继续增加,但农村建设用地也应相应减少。如果大范围实行城乡建设用地增减挂钩、占补平衡,耕地总量不但不会减少,还应该有所增加。原因在于农村居住分散,基础设施和公共服务设施配套用地多,人均建设用地相对更大。目前我国农村居民点人均用地约为270多平方米,城镇现有人均用地约为140多平方米,两者相差130平方米。城市化水平提高特别是人口更多向大中城市聚集后,城市空间利用效率会进一步提高,会日益接近人均100平方米的用地标准水平。按计划的1亿人落户城镇计算,如果能通过城乡建设用地增减挂钩等方式完善进城落户农民的宅基地有偿退出机制,就可以盘活建设用地100多万公顷。从地方实践看,重庆市建立在城乡建设用地增减挂钩机制上的地票制度,既通过建设用地复垦增加了农用耕地,又通过建设用地指标的交易实现了农民宅基地的有偿退出,还更好满足了城市建设所需用地。进一步完善农村土地经营权和宅基地使用权流转机制,还可以盘活更多的农村闲置土地资产,有效提高农村土地使用效率和农民财产性收入。如果在大城市郊区允许农村将现有闲置建设用地用于建设租赁性住房,还可以形成有效的农民经营性财产,扩大城市住房供给,缓解住房价格和租金上涨。从农民承包耕地情况看,我国实际经营耕地的农户户均规模约为0.6公顷,不仅不及日本户均经营规模1.8公顷(政府计划扩大至20公顷),更不及美国农业人均60公顷的规模。近几年上海松江区通过土地经营权流转,户均经营耕地面积超过100亩,使农户收入大幅提高。如果松江模式可以大范围推广,不仅可以大幅提升农地产出效率,还可以使更多的农业劳动力转移出来,配置到劳动生产率更高的产业领域。

(三)城市化有利于提高公共资金使用效率和基础设施规模效益。公共服务和基础设施领域有着明显的规模经济效应,随着城市人口规模和密度的增加,新增人口所需增加的公共服务和基础设施投入呈边际递减趋势。我国城乡区域间人口密度差异很大,总体上表现出城市规模越大人口密度越高的特征。以北京市为例,全市人口密度为1322人/平方公里,主城西城区人口密度达25000多人/平方公里,但以乡村地区为主的门头沟区只有206人/平方公里。由于乡村人口分布比较分散,覆盖同等规模乡村人口所需的水电路气邮暖和环保等基础设施投入是覆盖同等规模城市人口的10倍左右。在我国西部部分边远山村,农村电网建成后服务的人口有限,投入成本很大,输配电成本进户后每度高达5元钱左右,是城市的10倍以上,如果按覆盖成本定价,西部地区山区农民根本用不起电,外出打工赚钱后返乡购买的家用电器,因为交不起电费只能沦为摆设。加快推动农村地区特别是边远山区、贫困地区农业人口向非农产业转移就业,在就业所在的城镇地区集聚居住,不仅有利于通过产业脱贫和异地搬迁脱贫,发挥城镇化对脱贫攻坚的积极效应,还可以更低的成本提供基础设施和公共服务,将有限的公共资金更多投入在效率更高的城镇地区,提高公共资金投入效率和公共设施的使用效率,减少公共资金的浪费。在今后实施乡村振兴战略中,如果不充分挖掘城市化吸纳并聚集更多农业富余劳动力和农村富余人口的潜力,不加选择地把有限的公共资金配置于过于分散的乡村公共设施建设,不仅成本高效率低,最终也会因农村人口继续流向城市地区而形成废弃和浪费。



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